• Планирование

    Государственный план закупки вакцин

    Серьезными проблемами во время пандемии стали плохое планирование и слабая либо отсутствующая координация внутри самого правительства. Неспособность закупить и распределить СИЗ, медицинское оборудование и в последнее время саму вакцину привело к трудностям, скандалам и обмену обвинениями, которые серьезно подорвали доверие общества к государственным закупкам и создали неопределенность и путаницу в отношении предсказуемости, эффективности и надежности государственных программ вакцинации. Чтобы преодолеть эти проблемы и предотвратить сомнения в программе вакцинации, важно, чтобы правительства публиковали все аспекты работы с вакциной и дополнительными материалами (больше информации ниже) и услугами, которые обеспечивают качественное развертывание программы (безопасность, распространение и применение). Пример: США Ресурсы: Руководство ВОЗ и ЮНИСЕФ о разработке национального плана вакцинации от COVID-19 (можно использовать в качестве шаблона такого плана для отдельной страны) 

    Количество, сроки и тип(ы) вакцин, которые будут закуплены

    Сейчас все больше путаницы по поводу обоснования количества вакцины, закупаемой разными правительствами, сбоев в нечетких сроках поставки и разногласий по поводу того, какие виды вакцины закупались, а также их относительной безопасности, эффективности или защиты от конкретных штаммов. Из-за догадок и путаницы в отношении количества, графиков и вида/видов вакцин общественность меньше доверяет вакцинации, а сомневающиеся не стремятся вакцинироваться, боясь, что не смогут получить вакцину того бренда, которому доверяют, или что из-за проблем с поставками их группа по возрасту или приоритетности вообще не сможет получить вакцину. Большинство правительств не смогут закупить все виды вакцин, чтобы предоставлять гражданам выбор или сразу же закупить достаточно вакцин одного бренда для всего населения — из-за проблем с финансированием, поставками или логистикой. Правительства также избегают сотрудничества с одним поставщиком, чтобы обеспечить поставки хотя бы части закупленных вакцин вовремя и чтобы были варианты на случай, если тот или иной вид окажется менее эффективным против нового штамма. Выбирая, кто получит какие вакцины и кого вакцинировать первым, правительствам придется принимать трудные решения и идти на компромиссы. Если не написать об этих решениях с четкими объяснениями, управляя ожиданиями общественности, это создаст благотворную почву для дезинформации и намеков. Помимо количественных данных о дозах и типе, крайне важно публиковать качественную информацию о безопасности и эффективности выбранных видов вакцин. Примеры: Канада, Украина Ресурсы: Трекер утверждения вакцин от Нью-Йорк Таймс, Глобальный трекер мировой вакцинации

    Общая стоимость каждого контракта и цена за единицу (доза вакцины, игла, маска и проч.)

    Правительство должно показать, что заложенная в бюджет сумма равняется потраченной, а также добавить пояснения или поправки, чтобы учесть любые изменения в ходе переговоров с поставщиками. Важно знать не только общую стоимость контракта, а и цену за единицу, чтобы развеять опасения по поводу несправедливых условий по сравнению с другими странами. Это верно в отношении доз вакцины, а также любых удельных затрат на вспомогательные товары и услуги, закупаемые для более широкого внедрения национальных планов вакцинации. В странах с низким и средним естественно нарастает недовольство и разочарование из-за отсутствия справедливости при закупке и распределении вакцин. Утверждается, якобы заключение контрактов в тайне позволяет фармацевтическим компаниям проводить многоуровневую ценовую политику, предлагая более бедным странам более низкие цены. Но пока что приоритет в вакцинации получили богатые страны, а доказательств более низких цен для бедных стран, как отмечает Чарльз Кенни из Центра глобального развития, недостаточно. В случае COVID-19 доступная информация скорее указывает на то, что более бедные страны часто платят больше. Эти расхождения в ценах могут быть обоснованы, но если информация о ценообразовании и ценовой политике не будет опубликована, включительно с ценой за единицу и ценой вспомогательных товаров и услуг, граждане не смогут быть в этом уверены. Для поддержки общественного доверия ключевым является конкретизация расходов средств налогоплательщиков и объяснение любой несправедливости, реальной или надуманной. Примеры: Такие страны, как Канада, Австралия, Украина и другие, сообщают общую стоимость контрактов, но в большинстве случаев не сообщают цены. Есть только несколько примеров проактивной публикации цен (напр., Украина или Венгрия). Но это не систематичное явление. Ресурсы: Информация о региональных ценах и ценах производителей доступна на панели инструментов ЮНИСЕФ. При этом информация, содержащаяся там, в основном получена из СМИ и утечек, а не из официальных источников либо непосредственно из контрактов.

    Бюджет, необходимый для программы вакцинации, с разбивкой по расходам и управляющим органам

    Наилучшим подходом является публикация бюджета Национального плана вакцинации в виде открытых данных с разбивкой предполагаемых потребностей в расходах на программу вакцинации, включая вспомогательные товары и услуги. Бюджет должен включать информацию о том, как будет финансироваться план, и какие организации и администраторы бюджетных средств будут управлять каждой частью закупок. Необходимо рассчитать стоимость каждого мероприятия в плане и четко указать, где будут использоваться или перераспределяться существующие ресурсы, уже учтенные в годовых бюджетах на здравоохранение, а где теперь потребуются дополнительные средства. Учитывая быстро меняющуюся среду, план и связанную с ним оценку затрат следует разработать на определенный ближайший период, например, на два-три года. Ресурсы: Глава 4 руководства по национальным планам вакцинации, Инструмент оценки затрат на внедрение вакцинации от COVID-19 от ВОЗ, Панель управления рынком вакцинации от COVID-19 от ЮНИСЕФ 

    Подход к финансированию программы вакцинации

    На сегодняшний день закупка вакцины COVID-19 состоит из четырех основных механизмов — через Глобальный механизм доступа к вакцинам COVID-19 (COVAX), прямые и / или предварительные соглашения о закупках с производителями, закупки через международные организации и пожертвования. Правительствам следует предоставить информацию о том, какое количество вакцин будет обеспечено с помощью какого механизма, как они работают и в чем их отличие, а также объяснить свой выбор механизма (-ов) и то, как полученное финансирование будет покрывать примерные затраты на план вакцинации. Важно сообщить, какие гранты, займы или бюджетные ресурсы из существующих запланированных государственных расходов будут мобилизованы и как к процессу будут привлекаться международные финансовые или многосторонние агентства, если предусмотрено их участие, — например, GAVI, Fast Track COVID Facility от Всемирного банка и проч. Пример: Молдова Ресурсы: Центр глобального развития: Что стоит за медленным спросом на финансирование вакцин со стороны МБР?

  • Определение победителя и заключение контракта

    Количество закупленных доз вакцины того или иного бренда, и через какой механизм (механизмы)

    На этом этапе публикуется информация и открытые данные о том, какие контракты были заключены в результате переговоров с поставщиками, и как это соотносится с тем, к чему стремилось правительство на этапе планирования. Сюда должны входить количество доз вакцины каждого бренда и примечания о графиках поставки — сколько доз к какой дате будет поставлено и как это указано в контрактах. Также следует указать, какие механизмы использовались для гарантии выполнения каждого контракта (COVAX, прямой контракт с производителем, пожертвование от благотворительного агентства Х или правительства и проч.). На этом этапе, вероятно, возникнут расхождения между запланированными поставками вакцины и тем, что было обеспечено, в связи с характером процесса переговоров по контракту. Их тоже важно объяснить и рассказать, как правительство намерено обновлять первоначальный план, чтобы учесть любые недостаточные или дополнительные поставки. Пример: Австралия 

    Общая стоимость каждого контракта и цена за единицу (доза вакцины, игла, маска и проч.)

    Правительство должно показать, что заложенная в бюджет сумма равняется потраченной, а также добавить пояснения или поправки, чтобы учесть любые изменения в ходе переговоров с поставщиками. Важно знать не только общую стоимость контракта, а и цену за единицу, чтобы развеять опасения по поводу несправедливых условий по сравнению с другими странами. Это верно в отношении доз вакцины, а также любых удельных затрат на вспомогательные товары и услуги, закупаемые для более широкого внедрения национальных планов вакцинации. В странах с низким и средним естественно нарастает недовольство и разочарование из-за отсутствия справедливости при закупке и распределении вакцин. Утверждается, якобы заключение контрактов в тайне позволяет фармацевтическим компаниям проводить многоуровневую ценовую политику, предлагая более бедным странам более низкие цены. Но пока что приоритет в вакцинации получили богатые страны, а доказательств более низких цен для бедных стран, как отмечает Чарльз Кенни из Центра глобального развития, недостаточно. В случае COVID-19 доступная информация скорее указывает на то, что более бедные страны часто платят больше. Эти расхождения в ценах могут быть обоснованы, но если информация о ценообразовании и ценовой политике не будет опубликована, включительно с ценой за единицу и ценой вспомогательных товаров и услуг, граждане не смогут быть в этом уверены. Для поддержки общественного доверия ключевым является конкретизация расходов средств налогоплательщиков и объяснение любой несправедливости, реальной или надуманной. Примеры: Такие страны, как Канада, Австралия, Украина и другие, сообщают общую стоимость контрактов, но в большинстве случаев не сообщают цены. Есть только несколько примеров проактивной публикации цен (напр., Украина или Венгрия). Но это не систематичное явление. Ресурсы: Информация о региональных ценах и ценах производителей доступна на панели инструментов ЮНИСЕФ. При этом информация, содержащаяся там, в основном получена из СМИ и утечек, а не из официальных источников либо непосредственно из контрактов.

    Информация о поставщике вакцины и предварительной проверке

    Помимо публикации данных о том, сколько доз было закуплено у каких поставщиков, должна быть предоставлена основная информация о поставщиках и проверке поставщиков, проведенной правительством. В случае многих стран с низким и средним уровнем доходов сделки по вакцинам могут в конечном итоге заключаться при участии посредников, и очень важно знать, кто является контрагентом и какие условия могут предложить эти посредники. В рамках комплексной проверки поставщиков правительствам следует узнать о структуре собственности потенциальных поставщиков, в том числе задать вопросы о связях с другими компаниями, например, контролирующими, офшорными или государственными компаниями. Эти вопросы могут помочь понять, кто является финансовым бенефициаром контракта, и определить нелегальные попытки «обмануть систему» с помощью посредников, вследствие чего правительствам придется больше платить за некачественный продукт. Пример: Канада публикует информацию о поставщиках вакцин.

    Контракты на поставку вакцин

    Правительства должны использовать подход изначальной открытости и предоставлять максимально возможную информацию о программе вакцинации, чтобы завоевать доверие общественности. Контракты следует публиковать, а неразглашение конкретной информации допустимо лишь в исключительных случаях, когда это обосновано соображениями общественных интересов. Конфиденциальность также должна предоставляться исключительно в соответствии с общественными интересами, чтобы правительства не вынуждали на закрытых встречах подписывать невыгодные контракты из-за необходимости действовать как можно быстрее и спасать население. (См. наш документ с частыми вопросами о конфиденциальности в контрактах на закупку вакцин и 8 причин для открытости таких контрактов) Контракты должны быть доступны на веб-сайте правительства, а информация о контрактах должна предоставляться в формате открытых данных, а не только в PDF. Что касается элементов контракта, информация о ценах чрезвычайно важна, но в контрактах есть и другие данные, которые напрямую влияют на общественные интересы. Следующие пункты представляют собой особый общественный интерес:

    - Производство «с максимальными усилиями»

    - Права вмешательства: здесь речь идет о правах правительств вмешаться от имени граждан, если компания больше не поставляет вакцины на разумных условиях и по разумным ценам

    - Условия ответственности и возмещения

    - График поставки

    - Лицензионные соглашения: масштабирование производства Примеры: Анализ закупок вакцин в Латинской Америке Red Palta показал, что большинство стран изменили законодательство, чтобы обеспечить финансовую компенсацию и конфиденциальность производителям вакцины, так как эти положения выходят за рамки условий в контрактах на вакцины. Анализ контрактов на закупку вакцин от PODER в Мексике показывает, как ключевые положения были скрыты. Производителей вакцин, таких как Pfizer, обвинили в «запугивании» правительств во время переговоров о поставках вакцин от COVID-19 (в Латинской Америке и Южной Африке), поскольку они попросили некоторые страны обеспечить гарантию расходов на любые будущие юридические тяжбы под залог суверенных активов, таких как здания посольств и военные базы.

  • Выполнение контракта

    Количество доз вакцины каждого вида и соответствие графику поставок

    Борьба за дозы вакцин привела к скандалам, взаимному недовольству и обвинениям как внутри правительств, так и между разными правительствами. Яркие примеры — контракт ЕС на закупку вакцин «АстраЗенека» и критика чрезмерного приобретения вакцин в Канаде (398 миллионов доз для населения в размере 37 миллионов человек), в том числе запроса на раннее участие в программе COVAX. В то время как страны с высоким уровнем дохода сражаются за график поставок и производства и тянут на себя большинство начальных поставок, страны, которым приходится объединять ресурсы на региональном уровне, проводить переговоры через COVAX или у которых просто слишком низкие доходы, чтобы попасть на переговоры с производителями на ранних этапах, остались за бортом гонки за вакцинацию. Очень важно, чтобы объяснялись решения по количеству поставленных доз и типах вакцин. Если поставок недостаточно, у страны либо недостаточно средств, либо не получается выбрать необходимое количество вакцин для приоритетных групп населения. Если же поставок в избытке — страна, вероятно, приняла эгоистичное решение, вызванное паникой, либо купила «лишние» дозы в качестве страховки на случай развития новых штаммов, решила учесть потери / испорченные дозы, а возможно, планирует пожертвовать эти дозы для другой страны. Но если не будет ясности относительно этих решений, общественность останется в неведении. На глобальном же уровне публикация четких данных о количестве доз, где они куплены и когда распространяются и их регулярное обновление помогает человечеству лучше понять, какого прогресса мы достигли в целом, и может стать изначальной точкой для последующего, более справедливого распределения вакцин. Никто не будет в безопасности, пока в безопасности не будут все, а иллюзия национального изолированного «островка» коллективного иммунитета уже потерпела крах с появлением новых штаммов, которые быстро пересекли национальные границы. Отслеживание и публикация этих данных также способствует подотчетности внутри страны. Граждане могут отслеживать, когда и где распределяются вакцины, и какие это вакцины, а когда неизбежно меняются графики поставок, эту информацию можно сразу же обновлять, чтобы грамотно управлять ожиданиями общественности и показать, что правительство держит ситуацию под контролем. Пример: Контракт на поставку вакцины Sinovac предприятия «Медицинские закупки Украины»

    Условия и планы обеспечения качества

    Ключевым аспектом закупки вакцин является проверка качества, особенно в условиях сомнений в обществе. Правительствам следует публиковать разрешительную документацию, а также планы проверки качества вакцин еще до их распространения и применения. Это убедит граждан в том, что правительство может гарантировать соответствие полученных вакцин утвержденным стандартам. Примеры: Государственный институт Словакии по контролю медикаментов заявил, что вакцины, поставленные в Словакию, отличались от тех, которые были поставлены в другие страны. Обзор типов вакцин в США Документация по утверждению вакцин в Великобритании (для каждой вакцины создана отдельная страница; здесь приведен пример Pfizer)

    Данные о распространении вакцины и управлении запасами вакцин

    С практической точки зрения гражданам необходимо знать, где доступны вакцины, а также понимать, сколько вакцин и каких видов доступны поблизости. В некоторых странах, таких как США, несколько африканских стран, Новая Зеландия и Португалия, уже созданы продвинутые электронные системы управления запасами лекарств и вакцин, в которые можно интегрировать всю цепь государственных поставок вакцин от этапа закупки и заказа и до распределения по регионам, муниципалитетам и даже отдельным медицинским учреждениям. Сбор данных в режиме реального времени помогает лучше контролировать и управлять использованием и распределением вакцин. Это также помогает гражданам быстро найти, какие вакцины уже доступны в их регионе, поскольку распространение на национальном и региональном уровне может отличаться. Примеры: США Украина

  • Цепь поставок и вспомогательные продукты

    Контракты, планирование и предоставление услуг цепочки поставок  

    Обществу важно понимать, что вакцины безопасны и распределяются справедливо. Если правительство опубликует план управления необходимыми услугами, такими как логистика, хранение и безопасность доз, это уменьшит опасения и обеспечит условия для подотчетности на всех этапах программы вакцинации. Процесс закупки товаров и услуг, призванных обеспечить эффективность вакцинации, должен происходить согласно принципам открытого контрактирования. Поставка вакцины не является одноразовым мероприятием — она будет происходить на протяжении всей пандемии COVID-19. Поскольку вакцины необходимо хранить в холодовой цепи, а сам процесс требует защиты от коррупции, кражи и вмешательства в цепочку поставок, правительства должны провести тщательную оценку существующих цепей поставки, чтобы определить и устранить пробелы и риски. Если они не могут самостоятельно обеспечить невыполненные требования, можно рассмотреть вариант обращения к частному сектору. Поскольку логистика представляет собой один из самых больших рисков, важно продемонстрировать, что она правильно организована. Правительствам следует информировать людей о государственной или частной инфраструктуре и о том, какие стороны в конечном итоге несут ответственность за этот процесс. Примеры: Канада (смотрите Полный цикл логистики (End-to-end logistics)) Украина (см. Транспортировка вакцин) Ресурсы: ВОЗ и ЮНИСЕФ предоставляют четкие рекомендации по планированию цепочки поставок (раздел 7) и логистике. 

    Контракты на сопутствующие товары

    Для успешной кампании по вакцинации необходима не только сама вакцина, но и множество сопутствующих товаров. Правительства будут закупать вспомогательные материалы (шприцы, безопасные контейнеры, термосумки, охлаждающие пакеты, маркеры, формы для сбора данных, холодильные камеры, комплекты для реагирования на побочные проявления, средства для контроля инфекций и средства индивидуальной защиты и проч.) в зависимости от населения, которое необходимо вакцинировать, и количества специалистов, которые будут заниматься вакцинацией и мониторингом. Большинство необходимых продуктов следует закупать с использованием традиционных систем закупок, включая открытые процедуры с надлежащим информированием и раскрытием данных. Для таких покупок мы рекомендуем использовать принципы и подходы открытого контрактирования. У правительств было достаточно времени (по крайней мере шесть месяцев), чтобы спланировать массовую вакцинацию, поэтому к непрозрачным срочным процедурам закупки и панике следует отнестись скептически. Отметим, что даже когда пандемия только началась, некоторые органы власти смогли использовать такие подходы как рамочные соглашения и ускоренные тендеры, вместо прямых поставок (см. здесь). Мы понимаем, что могут произойти внезапные изменения в глобальном предложении некоторых продуктов для массовой вакцинации, таких как шприцы. Таким образом, если правительствам действительно необходимо прибегнуть к экстренным процедурам, крайне важно, чтобы они следовали лучшим практикам открытого контрактирования, включая раскрытие информации сразу после согласования контракта, а также следует избегать создания отдельных «быстрых» или «VIP» очередей, которые мы уже наблюдали при закупке СИЗ. Ресурсы: Ресурсы о госзакупках для борьбы с COVID-19 от OCP Руководство OCP о том, как собирать, визуализировать и публиковать данные о закупках COVID-19 Примеры: Канада (см. Товары, связанные с вакциной (Vaccine related supplies))

  • Мониторинг цикла закупки вакцин

    Государственные планы мониторинга и подотчетности, аудиторские отчеты, механизмы отчетности для граждан

    Цикл закупок вакцин от COVID-19 сложен и включает множество рисков, которые могут поставить под угрозу цели общественного здоровья, в том числе несправедливые контракты, поддельные продукты, завышенные цены, поставки без конкурса, ненадлежащее использование срочных процедур, кумовство, фаворитизм и проч. У УНП ООН есть отличный документ, в котором излагаются основные риски и способы их снижения. К мерам снижения риска относятся следующие:

    - Оценка коррупционных рисков и планы борьбы с последствиями на местном уровне

    - Специализированный комитет по надзору за средствами для чрезвычайных трат и вакцинацией в целом

    - Прозрачные критерии выбора приоритетных получателей вакцинации и общественно доступная информация о программах вакцинации

    - Безопасные системы хранения и распространения вакцин для снижения рисков коррупции

    - Усиленное участие гражданского общества

    - Определение и защита уязвимых групп и сообществ

    - Защита пространства деятельности гражданского общества, включая журналистов и информаторов

    - Комплексные механизмы аудита, надзора, подотчетности и отчетности для мониторинга процесса распределения и получения вакцин Специализированный комитет по надзору за средствами для чрезвычайных трат и вакцинацией должен иметь серьезные антикоррупционные полномочия и организовать механизмы комплексного аудита, надзора, подотчетности и отчетности, чтобы наблюдать за всем циклом госзакупок. Общедоступные отчеты (будь то от высших контрольных органов или специального комитета) также повысят подотчетность и добросовестность процесса, как и доверие граждан. В дополнение к формальным процедурам аудита и надзора крайне важно предоставить возможности для мониторинга и контроля и гражданам, а также предоставить открытые, доступные каналы обратной связи, о которых известно общественности. Это могут быть горячие линии, онлайн-формы, обращения по радио или другие механизмы, которые подходят для местного контекста. Также критически важны четкий процесс и график рассмотрения жалоб, чтобы граждане знали, на каком этапе рассмотрение жалобы и чего ожидать в дальнейшем. Ресурсы: Руководство УНП ООН по вакцинации от COVID-19 и коррупционным рискам Примеры: Аудит закупок для COVID-19 Национального офиса аудита Великобритании

  • Что еще стоит учесть

    Планы будущих закупок вакцины после удовлетворения первоначальных потребностей

    На момент разработки этого руководства еще не ясно, потребуются ли дополнительные прививки, разные штаммы могут повлиять на эффективность вакцины в некоторых регионах, а для определенных групп населения могут потребоваться регулярные повторные вакцины. Многие правительства вкладывают средства в дальнейшие исследования или начинают рассматривать, как можно спланировать вакцинацию в будущем. При поставке и распространении вакцин, утвержденных для немедленной вакцинации, правительствам следует задуматься о расширении портфеля вакцин, чтобы подготовиться к потенциальному среднесрочному и долгосрочному спросу. В настоящее время помимо восьми утвержденных вакцин есть пять вакцин, утвержденных для срочного использования, а еще 23 сейчас на третьем этапе клинических исследований. Если своевременно информировать общественность о закупке новых вакцин, это поможет повысить уровень доверия и принятия вакцин. А информирование о планах на закупку вакцин убедит граждан, что правительство проактивно занимается борьбой с вирусом. Примеры: Канада и Австралия (см. Дозы для Австралии (Doses for Australia))

    Утилизация сопутствующих товаров после использования

    Особого внимания требует обработка медицинских отходов, связанных с вакцинацией против COVID-19. Надлежащие процедуры обращения с отходами имеют решающее значение для безопасности медицинских работников и общества. Кроме того, по мере распространения вакцин в рамках стратегии массовой вакцинации, будет увеличиваться и количество опасных отходов, поскольку для вакцинации необходимо использование одноразовых материалов, и при этом образовываются опасные отходы, такие как СИЗ. Чтобы свести к минимуму риск для общественности, разделение отходов должно практиковаться на местах, после чего следует применять обратную логистику, в рамках которой команда вакцинации перевозит медицинские отходы в специальный центр утилизации для надлежащей утилизации вместе с другими опасными отходами. Заключение контрактов с любыми поставщиками, которые будут заниматься сбором и утилизацией таких отходов, должно происходить в соответствии с лучшими практиками открытого контрактирования, а поставщики должны утилизировать отходы в соответствии с национальными стандартами безопасности. Ресурсы: Руководство ВОЗ и ЮНИСЕФ (Раздел 7.9)

Datele au fost sistematizate de către Ministerului Sănătății Muncii și Protecției Sociale cu suportul A.O. Inițiativa Pozitivă sub egida Coaliției organizațiilor societății civile pentru respectarea principiilor de transparență și eficiență în utilizarea banilor publici, conform ghidului de bune practici privind Contractare deschisă pentru vaccinul COVID-19 elaborat de Open Contracting Partnership și Transparency International. Publicație a fost realizată cu suportul proiectul „Consolidarea statului democratic de drept: contribuția societății civile” susținut de Ambasada Regatului Țârilor de Jos.